Berdiri di Atas Instruksi: Menyoal Status Hukum KDMP di Tengah Bayang-Bayang UU Perkoperasian

Pardomuan Gultom

Hukum | 2026-08-07 11:39:55

Ilustrasi KDMP (Foto: Kompas Money)

Sejak diluncurkan pada 28 Oktober 2025, Koperasi Desa/Kelurahan Merah Putih (KDMP) telah tumbuh dengan kecepatan yang jarang ditemui dalam sejarah pembentukan badan hukum di Indonesia. Hanya dalam hitungan bulan sejak instruksi diturunkan, ribuan koperasi berdiri serentak di desa dan kelurahan di seluruh penjuru negeri, dengan target akhir mencapai puluhan ribu unit.

Capaian kuantitatif ini kerap dipuji sebagai terobosan percepatan ekonomi kerakyatan. Namun di balik derap angka tersebut, tersembunyi persoalan yang jauh lebih mendasar dan belum tuntas dibahas secara serius: dari mana sesungguhnya KDMP memperoleh keabsahan hukumnya, dan apakah cara ia dibentuk sungguh sejalan dengan hakikat koperasi sebagaimana dirumuskan oleh Undang-Undang Nomor 25 Tahun 1992 tentang Perkoperasian?

Tulisan ini hendak menelaah kontradiksi tersebut dari dua sisi yang saling berhadapan: pertama, kedudukan Instruksi Presiden sebagai instrumen hukum yang menggerakkan lahirnya KDMP; kedua, prosedur dan asas pembentukan koperasi yang telah baku diatur oleh undang-undang. Pertautan sekaligus ketegangan antara keduanya itulah yang menjadi inti persoalan status hukum KDMP hari ini.

Dua Wajah Dasar Hukum yang Tidak Sepadan

Secara formal, pembentukan KDMP memang tidak berdiri di ruang hampa hukum. Payung kebijakannya adalah Instruksi Presiden Nomor 9 Tahun 2025 tentang Percepatan Pembentukan Koperasi Desa/Kelurahan Merah Putih, yang kemudian ditopang oleh Instruksi Presiden Nomor 17 Tahun 2025, berbagai peraturan menteri, surat edaran, hingga petunjuk pelaksanaan teknis dari Kementerian Koperasi. Namun ketika sampai pada tahap pengesahan sebagai badan hukum, KDMP tetap harus menundukkan diri pada Undang-Undang Nomor 25 Tahun 1992 tentang Perkoperasian sebagaimana telah diubah melalui Undang-Undang Cipta Kerja, lengkap dengan Peraturan Pemerintah Nomor 7 Tahun 2021 dan Peraturan Menteri Hukum tentang pengesahan koperasi.

Di titik inilah anomali pertama muncul. Instruksi Presiden menjadi motor penggerak dan penentu arah kebijakan yang sesungguhnya mengikat secara masif dan berimplikasi luas terhadap masyarakat desa, sementara undang-undang yang menjadi induk normatif koperasi hanya difungsikan sebagai formalitas akhir untuk memperoleh status badan hukum melalui akta notaris dan pengesahan Kementerian Hukum. Relasi ini terbalik dari yang seharusnya. Dalam tertib hukum yang sehat, undang-undang mestinya menjadi sumber utama yang menentukan syarat, prosedur, dan substansi pembentukan koperasi, sedangkan instrumen di bawahnya sekadar menjabarkan teknis pelaksanaan.

Kedudukan Inpres: Perintah Administratif, Bukan Regulasi yang Mengikat Umum

Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan beserta perubahannya menetapkan hierarki peraturan perundang-undangan secara tegas: Undang-Undang Dasar 1945, Ketetapan MPR, Undang-Undang/Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang, Peraturan Pemerintah, Peraturan Presiden, Peraturan Daerah Provinsi, dan Peraturan Daerah Kabupaten/Kota. Instruksi Presiden tidak termasuk dalam daftar tersebut.

Ketiadaan Inpres dalam hierarki ini bukan kekosongan yang tanpa makna. Secara teori hukum tata negara, Inpres digolongkan sebagai beleidsregel atau peraturan kebijakan: instrumen administratif internal yang lahir dari kewenangan diskresioner Presiden untuk mengarahkan jajaran eksekutif, dan pada dasarnya hanya mengikat ke dalam struktur pemerintahan, bukan regeling yang mengikat umum kepada warga negara. Sejumlah kajian hukum terbaru menegaskan bahwa dalam praktiknya Inpres kerap memuat substansi yang melampaui karakter perintah administratif biasa, sehingga menimbulkan kerancuan yuridis ketika ia dijadikan basis bagi pembentukan kelembagaan berskala nasional yang menyasar puluhan ribu desa sekaligus.

Menurut Fanggi dan Evangelista dalam tulisan yang berjudul "Kedudukan Hukum Koperasi Merah Putih" menyebutkan bahwa: penggunaan Inpres sebagai dasar program kelembagaan masif menciptakan anomali hukum dan kerawanan kelembagaan, karena lembaga yang bersandar pada Inpres berpotensi besar dibubarkan bergantung pada dinamika ketatanegaraan (Jurnal Peshum, Vol. 5, No. 1, 2025).

Konsekuensi dari sifat internal-administratif ini serius. Karena Inpres bukan produk legislasi yang melalui pembahasan bersama lembaga perwakilan rakyat, ia dapat diterbitkan, diubah, bahkan dicabut sepenuhnya atas kehendak sepihak Presiden, tanpa mekanisme kontrol legislatif maupun uji formil-materiil yang setara dengan undang-undang. Artinya, fondasi kebijakan yang menggerakkan puluhan ribu koperasi desa pada hakikatnya bersifat rapuh dan bergantung pada political will pemerintahan yang sedang berkuasa, bukan pada kepastian hukum jangka panjang yang semestinya melekat pada badan hukum permanen seperti koperasi.

Kontradiksi Prosedural: Top-Down Melawan Asas Kesukarelaan

Persoalan tidak berhenti pada soal hierarki norma. Yang lebih substantif adalah pertentangan asas antara cara KDMP dibentuk dengan filosofi dasar perkoperasian itu sendiri. Undang-Undang Nomor 25 Tahun 1992 menegaskan bahwa koperasi didirikan atas kehendak bebas dan prakarsa sekelompok orang yang memiliki kepentingan ekonomi yang sama, dengan prinsip keanggotaan yang bersifat sukarela dan terbuka, pengelolaan yang dilakukan secara demokratis, serta kemandirian sebagai salah satu jati diri koperasi. Prinsip-prinsip ini merupakan warisan gerakan koperasi dunia dan menjadi ruh yang membedakan koperasi dari badan usaha yang dibentuk oleh kekuasaan negara.

KDMP lahir dari arah yang justru berlawanan. Ia digagas, ditargetkan jumlahnya, ditentukan tenggat waktunya, bahkan diseragamkan nama dan struktur usahanya oleh negara melalui rantai komando dari Presiden hingga aparat desa. Musyawarah Desa Khusus yang menjadi forum "pembentukan" pada praktiknya lebih banyak berfungsi meratifikasi keputusan yang polanya sudah ditetapkan dari pusat, ketimbang menjadi ruang tumbuhnya prakarsa otentik warga. Sejumlah penelitian hukum normatif yang mengkaji fenomena ini menyimpulkan bahwa karakter sentralistik dan top-down dalam pembentukan KDMP berpotensi melahirkan pertentangan norma dengan prinsip otentik koperasi yang menempatkan inisiatif anggota sebagai titik tolaknya.

Setidaknya terdapat empat perbedaan prinsipil antara KDMP dengan koperasi konvensional dalam pembentukannya, yaitu: pertama, inisiatif pendirian: pada koperasi konvensional datang dari anggota, sementara pada KDMP datang dari instruksi negara dengan target dan tenggat yang telah ditetapkan dari pusat. Kedua, keanggotaan: UU Perkoperasian mensyaratkan kesukarelaan murni, sementara dalam praktik pembentukan KDMP, keikutsertaan warga desa kerap terdorong oleh mobilisasi perangkat desa demi memenuhi target program.

Ketiga, kemandirian usaha: koperasi idealnya menentukan sendiri lini usahanya sesuai kebutuhan anggota, sementara KDMP justru diarahkan mengikuti delapan bidang usaha seragam (gerai sembako, apotek, logistik, dan sebagainya) yang dirumuskan dari pusat. Dan keempat, sumber permodalan: sebagian modal awal dan pinjaman KDMP bersumber dari Dana Desa dan skema kredit perbankan Himbara yang disokong kebijakan pemerintah, sehingga independensi finansial koperasi terhadap negara menjadi kabur.

Ironi terbesar dari kontradiksi ini adalah bahwa negara memakai bentuk hukum koperasi, yang secara historis merupakan simbol demokrasi ekonomi dan kemandirian rakyat sebagaimana termaktub dalam Pasal 33 ayat (1) Undang-Undang Dasar 1945, namun menjalankannya dengan logika program pemerintah yang serba terpusat, terstandardisasi, dan bertarget kuantitatif. Bentuk hukumnya koperasi, tetapi jiwa pembentukannya adalah proyek negara.

Regulatory Liability Gap: Ketika Kepastian Prosedur Tak Berbanding Lurus dengan Kepastian Tanggung Jawab

Ketegangan normatif ini bukan sekadar perdebatan akademis yang steril. Ia membawa konsekuensi nyata bagi para pihak yang terlibat, terutama kepala desa dan perangkatnya yang oleh Inpres dan petunjuk pelaksanaan ditempatkan sebagai motor penggerak pembentukan sekaligus, dalam banyak kasus, turut serta dalam kepengurusan atau pengawasan KDMP. Ulasan hukum terbaru menyoroti bahwa perubahan lanskap regulasi perkoperasian melalui Undang-Undang Cipta Kerja beserta peraturan turunannya memperkenalkan standar kelembagaan, tata kelola, dan digitalisasi yang ketat, namun percepatan pembentukan yang didorong Inpres tidak selalu diiringi kejelasan relasi tanggung jawab hukum antara pemerintah desa, pengurus koperasi, dan negara sebagai pihak yang menginisiasi program.

Titik krusialnya, koperasi sejatinya adalah badan hukum privat yang tanggung jawabnya melekat pada organ-organnya sendiri, yaitu Rapat Anggota, Pengurus, dan Pengawas, sebagaimana diatur UU Perkoperasian. Namun karena KDMP dibentuk atas komando negara dan kepala desa berperan sentral dalam prosesnya, batas antara tanggung jawab administratif pemerintahan desa dengan tanggung jawab keperdataan/korporasi koperasi menjadi kabur. Ketika terjadi persoalan pengelolaan dana atau kegagalan usaha di kemudian hari, celah ini berpotensi menyeret kepala desa ke ranah pertanggungjawaban pidana atas keputusan bisnis koperasi yang semestinya menjadi domain organ koperasi itu sendiri, bukan domain pemerintahan desa.

Status Formil Tidak Serta-Merta Inkonstitusional, Namun Rentan Secara Substansi

Perlu ditegaskan secara jujur bahwa dari sisi formil, penggunaan Inpres sebagai pemicu kebijakan tidak otomatis membuat keberadaan KDMP inkonstitusional, sebab pengesahan badan hukumnya tetap ditempuh melalui jalur yang sah menurut UU Perkoperasian, yakni akta notaris dan pengesahan Kementerian Hukum. Sejumlah kajian bahkan menyimpulkan bahwa secara formal Inpres bukan merupakan peraturan yang mengikat umum, sehingga tidak dapat diuji sebagaimana undang-undang, dan karenanya keabsahan formal pendirian KDMP secara teknis tetap dapat dipertahankan.

Namun keabsahan formil yang demikian tidak menghapus persoalan substansi. Sebuah badan hukum bisa saja lahir secara sah menurut prosedur administratif pendaftarannya, tetapi cacat dalam pemenuhan asas-asas materiil yang menjadi ruh eksistensinya. Koperasi yang kesukarelaan pendiriannya patut dipertanyakan, yang arah usahanya diseragamkan dari pusat, dan yang independensinya terhadap negara kabur sejak lahir, pada dasarnya menyandang status hukum yang secara nomenklatur adalah koperasi, tetapi secara substansi berjalan menyerupai unit pelaksana program pemerintah. Ketegangan antara bentuk (vorm) dan substansi (materie) inilah yang menjadi inti kontradiksi hukum KDMP.

Mendudukkan Kembali Instrumen pada Tempatnya

Program KDMP boleh jadi dilandasi niat baik untuk mempercepat penguatan ekonomi desa dan menghidupkan kembali semangat gotong royong yang termaktub dalam Pasal 33 UUD 1945. Namun niat baik semata tidak cukup menjadi jaminan kepastian hukum. Sebuah kebijakan yang menyasar puluhan ribu badan hukum sekaligus dan melibatkan aliran dana desa serta pinjaman perbankan bernilai besar, semestinya berpijak pada instrumen hukum yang setara bobotnya dengan skala dampaknya, bukan sekadar instruksi administratif internal yang dapat berubah seiring pergantian kekuasaan.

Ke depan, terdapat setidaknya dua jalan yang layak dipertimbangkan pembentuk kebijakan. Pertama, menaikkan derajat payung hukum program ini dari Instruksi Presiden menjadi Peraturan Pemerintah atau bahkan pengaturan tersendiri dalam kerangka Undang-Undang Perkoperasian, sehingga kedudukannya kokoh dalam hierarki dan tunduk pada mekanisme kontrol serta uji materiil yang layak.

Kedua, mengembalikan ruang bagi prakarsa otentik warga desa dalam proses pembentukan, alih-alih menjadikan Musyawarah Desa Khusus sekadar forum legitimasi atas keputusan yang telah dirumuskan dari pusat, sekaligus memperjelas batas tanggung jawab hukum antara aparat pemerintahan desa dan organ koperasi agar tidak ada lagi kepala desa yang menanggung risiko pidana atas keputusan usaha yang bukan kewenangannya.

Pada akhirnya, keberhasilan sejati Koperasi Desa/Kelurahan Merah Putih bukan diukur dari kecepatan dan jumlah unit yang berhasil dibentuk secara serentak, melainkan dari seberapa kokoh dan aman ia berdiri secara hukum dalam jangka panjang. Selama fondasinya masih bertumpu pada instrumen yang secara hierarkis rapuh dan secara filosofis berseberangan dengan asas kesukarelaan koperasi, KDMP akan terus membawa jejak kontradiksi hukum yang menanti penyelesaian, sebelum kontradiksi itu berubah menjadi persoalan hukum yang nyata di lapangan.

(Penulis tinggal di Medan)